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我国工业废水处理存在的问题及建议

时间:2011-07-06  点击:7835 次 字号+  字号-


    随着我国工业化和城市化的快速推进,废水种类和数量增加迅猛,对水体环境污染的压力加重,并威胁生态安全和居民健康。从环境保护角度看,工业废水处理比城市污水处理更为复杂、更为重要。本文分析了中国工业废水处理当前存在的问题,并提出了相应的建议。总体上看,中国工业废水处理中存在的问题如下:

    一、技术问题
    工业废水类型复杂。一种工业生产过程可以排出不同性质的废水,一种废水又可能含有不同的污染物和不同的污染效应;即使一套生产装置排出的废水,也可能含有几种污染物。同样,在不同的工业企业,虽然产品、原料和加工过程截然不同,也可能排出性质类似的废水。如炼油厂、化工厂和炼焦煤气厂等,均可能排放含油、含酚等物质的废水。

    工业废水处理方法多样。工业废水处理虽然国外早在19世纪末就已开始,且在随后的发展过程中进行了大量的试验研究和生产实践,已趋于成熟。工业废水处理技术和工艺,大致有化学处理、生物处理、膜处理等方法,而对于每种不同成分和特性的工业废水,又有不同的处理工艺要求。由于工业废水成分复杂和性质多变,至今我国仍有一些技术问题并没有完全得到解决。

    达标排放的工业废水仍需深化处理。在我国的一些地方和城市,工业废水处理后的达标排放废水主要排入市政管网,由城市污水处理厂进行深度处理。由于我国实行不同的废水排放标准和水质标准,达标排放的工业废水中仍含有一定浓度的污染物,需要进一步深化处理。不少未达标排放的工业废水直接排入河流、湖泊等水体,是一些地方的河流、湖泊污染的重要原因。

    二、管理问题
    1、较大程度上存在“偷排”问题。由于环境保护外部性的原因,企业出于降低成本的目的,污水未经任何处理就“偷排”到公共水体,将污染治理的成本转嫁给社会。某个地方官员说的一句话“经济越发达水越脏”,一定程度上反映了我国公共水体污染的事实。这种偷排,不仅存在于一些地方的中小企业,环境保护部曾经公布过一次检查结果,在其曝光的企业名单中就有国有大企业甚至跨国公司的名字。

    2、存在工业废水处理规模不经济的问题。学习和借鉴国际经验,是我国改革开放后的一项重要价值取向。在环保领域,西方国家的“污染者付费”原则,也被中国特色地确定为“谁污染谁治理”,并成为三大环境保护政策之一。如果说这一政策在计划经济时期得到较好实施的话,市场经济条件下的弊端则不断显现。企业的生产规模、原料来源、生产工艺以及产品类型的不同,决定了工业废水成分、特性不同,因而需要有专门的处理技术和工艺,社会化大生产也需要分工。强调“谁污染谁治理”,必然会导致规模不经济问题。

    3、“违法成本低、守法成本高”成为中国特有现象。在工业化扩大供应、城市化创造需求的条件下,“老板发财、政府埋单、群众受害”成为一段时期来的“中国特色”。虽然已提出转变生产方式,但并没有得到真正执行,主要原因是我国低成本扩张阶段还没有结束,重化工业带动相关产业的发展还会持续一个时期。环境的“外部性”要求政府的干预和调控;“令行禁止”要求执法部门的严格执法,否则中国的环境质量难以得到真正的改观,这与道路问题无关,而是由环境保护特点和企业趋利性决定的。

    三、政策性问题
    1、现有政策不能满足市场化的要求。近年来,国家在污水和垃圾收费、水价改革和外商投资目录等方面,为环保设施建设和运作的市场化创造了政策环境。如明确提出了投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的方向;制定了污水和垃圾收费政策;改革现有运营管理体制,实行特许经营;制定了优惠政策,扶持城市污水和垃圾处理产业化的发展;对地方政府提出了监管和规范市场、保障市场化健康有序发展等。但是,一些政策是部门制定的,跨部门时政策所发挥的作用明显下降甚至被“投机主义”所替代;中央政府只给优惠政策而没有资金投入,实际执行需要地方出“银子”,因而出现执行走样问题;废物处理收费标准差别很大,一些地区由于收费太低根本不能支撑环保设施的运营。所有这些,都制约了环保设施市场化的进程,需要在政策制定时更注重实际和可操作。

    2、环保设施运营资格的认可存在局限性。专业治污公司的出现,改变了政府包办一切的局面,明确了排污企业、治污企业和政府环保部门之间的职责。同时,有利于引入市场机制,将政府的优惠政策摆在明处,依靠竞争来增强治污企业的自身动力,提高污染治理设施的运行质量,降低运行成本。然而,资格认可也有一定的缺陷,在一定程度上阻碍有能力但没经历、有资金但没有环保知识的人才和社会资金的进入。假如企业家不愿意将自己的钱交给别人去支配,无形中将减少社会资金进入环保领域,这与环境保护市场化的初衷是不一致的。

    3、享受的政策优惠存在差距。例如,有些地方是以政府为主融资建设的,因而可以享受土地使用权、减免税、以及排污收费等方面的优惠。而民营企业投资建设的各类污水处理厂,用地比照企业的政策执行,享受不到减免税;特别是在排污收费方面,由于城市污水处理厂具有公益性,因而处理后的废水向公共水体排放是不收费的,而中小企业污水处理后向公共水体排放要收排污费,这也事实上增加了中小企业废水处理的成本,而这种成本最终还要转嫁到企业的身上。

    4、环保设施运营企业的利润不合理。少数地方的治污企业成为纳税大户,这种现象其实是不合理的。由于治污企业的盈利主要来自于对排污企业较高的收费,排污企业之所以愿意接受这种价格,是因为集中治理以前的交费标准较高;或原来自己处理“规模不经济”时的成本较高。长期下去,存在一个排污企业和治污企业双方利益的平衡问题,需要政府的协调。

    针对以上工业废水处理存在的一系列问题提出有关建议如下:
   
    1、对环保设施市场化运营需要加以引导和扶持
    环保设施运营市场化,有三层含义。首先,治污企业与排污企业是购买服务关系。第二,治污企业或运营公司自负盈亏;第三,在治污企业或运营公司的选择上存在竞争关系。推进环保设施市场化的好处在于,一是将污染治理的成本明晰了。原来由政府建设、事业单位运营时,治理成本是模糊的,政府收费后也可能会用于其它方面;由专业化公司运作后则要独立核算,花多少钱在污染治理上有案可稽。二是形成制衡机制,可以降低监管成本。原来政府要对众多的排污企业监管,难度较大;实现市场化后,排污企业与治污企业之间形成服务的提供者与购买者关系,不仅降低管理成本,还可以提高监管效率。三是专业化治理,解决了治污规模不经济的问题。

    应对环保设施的建设和运营给予扶持。一方面,环境保护是“外部性”问题,是“市场失效”领域,仅靠市场不能解决问题;另一方面,要发挥市场在配置资源方面的基础性作用,通过企业化运作,提高污染治理设施的运行效率。换句话说,环境保护光靠政府投入是不够的,还必须按市场规律办事,以最小的经济成本保护环境。由于治污企业的相对垄断,在批准、核定排污收费价格时,既要保证投资者能够还本付息并有所盈利,又不能加重排污企业的负担。因此,投资者的盈利必须有政策优惠,包括土地价格、税收和其他方面的政策优惠。在政府财政能力有限的情况下,引入民间资本,把政策优惠转变为治污企业的盈利,按实际提取折旧和大修理费用,提高污染治理设施的运营效率,为环保产业的可持续发展提供保证。

    2、为工业污染集中治理创造条件,营造公平的竞争环境
    集中治理是解决中小企业污染的有效途径。实践证明,市场化运作不仅降低企业治理污染的成本,也可以使他们能集中精力关心市场,发展主业。鉴于中小企业的行业特点及其对市场的依赖,只要政府加以正确引导,完全有可能相对集中于一定的专业区域或工业园区,从而使工业污染的集中治理成为可能。这就解决了因企业规模过小,导致污染治理设施达不到经济运行规模要求的难题。加强环保设施建设是市场化的又一个条件。我国一些城市污水处理设施运转不正常,除了资金、政策等原因外,收集污水的管网不足、处理厂达不到设计规模也是原因之一。如果不提高运营效率,建再多的环保设施也难以改变我国环境质量不高的现实。因此,将城市环保设施的建设纳入城市建设的总体规划,做到“同时”建设;环保设施也不能作为“形象工程”来建设,而要科学、合理,切实可行。

    在推进工业污染集中治理的政策实施上,必须做到公平、公正、公开,按照市场规律鼓励竞争,不应妨碍社会资金的流入;对排入公共环境的污染物,应按总量或浓度的统一标准收取费用,权衡不同主体之间的利益关系,使企业的负担逐步走向合理。

    3、建立服务和监督体系,提高环保设施建设和运营市场化的能力
    进一步理顺政企关系。解决污水处理厂政出多门、责任不清、管理混乱的局面,需要统一管理。进一步提供服务,加强监督。应建立一支精通项目管理、法律和管理知识的专门队伍,为市场化提供相关技术和信息的咨询服务。同时,为了规避市场化给政府带来的经济风险和给社会带来的环境风险,各级环保部门理应承担起污染物排放的监督任务。垃圾处理造成的二次污染风险很大,在推进垃圾处理市场化时,政府应加强监管,地方环保部门必须监测其排放情况,防范环境风险。

    加强人力资源开发。国家有关部门应充分利用现有的培训机构,开展环保设施市场化的科技和管理人才的培训,提高地方政府推进市场化的能力。

    研究制定有关环保设施建设和运营的法规和政策,界定城市环保设施建设和运营的法律责任,对环保BOT项目,应明确参与各方的责任、权利和义务,使之有法可依。
    参考资料:周宏春《工业废水处理设施运行现状与障碍》