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加强流域水污染防治的法律调控

时间:2010-12-27  点击:3670 次 字号+  字号-

  根据联合国经济与合作组织2007年完成的中国环境报告,中国有1/3的河流、75%的主要湖泊、25%的沿海水域遭受严重污染。中国17万个城镇没有污水处理厂,近10亿人的排泄物几乎没有经过任何处理。该报告在最后总结中称:""中国的经济在向发达国家迅速靠拢,但环境水平却与世界上最贫穷的国家近似。"" 据我国环境保护部今年5月31日发布的《2009年中国环境状况公报》,2009年,中国地表水污染依然较重,七大水系总体为轻度污染,湖泊富营养化问题突出,近岸海域总体为轻度污染。在203条河流408个地表水国控监测断面中,Ⅰ~Ⅲ类、Ⅳ~Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为57.3%、24.3%和18.4%。其中海河水系总体为重度污染。64个国控监测断面中,Ⅰ~Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为34.4%、10.9%、12.5%和42.2%。从总体上看,目前我国的水污染状况十分严重,水污染在有些地方达到了""有河皆污""的程度,已经成为制约我国经济社会发展的一个重要因素。在今后相当长的时期内,水污染仍将是我国水环境面临的突出问题,如何加强包括流域水污染防治在内的水污染防治法制建设,将是摆我我国人民面前的一个十分繁重的任务。

  一、有关流域突发性水污染事件立法的现状与改进意见

  我国针对流域突发性水污染的法律主要有:(1)《突发事件应对法》(2007年)。它是我国应对包括流域突发性水污染在内的各种突发事件的基干法律。该法所规定的基本原则、措施、要求、应急管理体制和法律制度,除有关流域水污染的法律、行政法规有特别规定外,均适用于流域突发性水污染事件的应对。(2)《水污染防治法》(2008年修订)。它是规定流域突发性水污染内容最多的法律。该法为应对突发水污染事故设立了""水污染事故处置""的专章即第六章,就""水污染事故的应急方案的制定和实施、应急措施、事故报告制度、事故调查处理、跨行政区域的水污染纠纷的处理、造成水污染事故的法律责任、追究造成水污染事故的责任的主管部门、方式和程序""等事项作了规定。(3)《水法》(2002年修订)。该法第12条关于水资源管理体制的规定,与防治流域突发性水污染有关,但几乎没有具体、明确规定流域突发性水污染的法律条文。

  我国针对流域突发性水污染的行政法规主要有:(1)《水污染防治法实施细则》(2000年),如第19条、30条。(2)《水文条例》(2007年),其第20条规定水文机构对流域突发性水污染负有监测及向所在地人民政府水行政主管部门和环境保护行政主管部门报告监测和调查情况的职责。(3)《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995年),它是我国唯一的包含流域突发性水污染内容的行政法规。(4)国务院批准的《环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定》(2008年)和《水利部主要职责内设机构和人员编制规定》(2008年)。这两个行政法规性文件规定了环境保护部与水利部在应对流域突发性水污染事故方面的分工与协调机制。

  我国针对流域突发性水污染的其他法律规范性文件主要有《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法(试行)》(国家环境保护总局2006年发布),《重大水污染事件报告办法》(水利部2008年发布)等。

  综上所述可知,我国已经初步形成处理流域突发性水污染事件的法律框架,但现行法律法规还存在某些立法空白,有关法规相互之间协调不够,有些法律制度还不够健全,有些法律措施还不够有力,还缺乏一些配套性法规。例如,流域突发水污染事件往往对水资源环境生态、公私财产甚至人身生命健康造成重大损失,但是我国现行法律对造成流域突发水污染事件的肇事者(包括法人、直接责任人及主管领导人)应该承担的法律责任规定得不够明确、具体,有关制裁措施不够严厉。流域突发水污染事件往往对不特定多数人造成损害,对水环境生态等公共利益造成损害,但是现行法律没有""国家检察机关、资源环保主管部门、环保社会团体和公民""提起环境公益诉讼的规定,致使无法通过提起公益诉讼来追究肇事者的法律责任。在2005年11月发生的被称为建国以来最大的松花江污染事件,造成吉林市停水7天、哈尔滨市的380万居民连续五天没有供水,并且影响下游的俄罗斯近千公里30多个居民点165万人饮水,污染所造成的损失高达数百亿元甚至有些损失无法具体计算,但国家环保总局仅对肇事公司开出100万元的罚单,北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起的国内第一起以人与自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境民事公益诉讼竟然遭到法院的拒绝,在如此重大的流域突发水污染事件中没有一个肇事者被追究刑事责任。今后,应该及时修订有关法律、法规、规章和标准,研究制定配套法规和政策措施,完善问责制,规定对流域突发水污染事件的公益诉讼制度和,严厉并切实有效地追究肇事者的法律责任;各流域和各地区应依据有关法律、行政法规,结合本流域、地区的实际制定并完善流域突发水污染事件应急管理的流域性、地方性法规、规章和其他法律规范性文件;逐步健全流域突发水污染事件应急管理的法规体系,建立健全规范流域突发水污染事件的预防和处置工作的法律制度,不断加强流域突发水污染事件的应急管理的法制建设。

  二、有关流域水污染损害赔偿法律制度的现状与改进意见

  流域水污染损害赔偿法律制度是我国水污染损害赔偿法律制度的一个重要组成部分,它包括在我国水污染损害赔偿法律制度。

  目前《环境保护法》(1989年)、《固体废物污染环境防治法》(2004年)、《水污染防治法》(2008年修订)和《民法通则》(1986年)、《侵权责任法》(2009年)等法律,都有有关环境污染损害赔偿的规定,可以说我国已经初步形成环境污染损害赔偿的法律制度。在有关环境污染损害赔偿的普通法方面,最近颁布的《侵权责任法》对环境污染损害赔偿法律制度有了重大突破和新的进展。该法不仅规定了侵权责任的一般性问题和一般侵权行为基本规则,还对环境污染这一特殊侵权行为的责任作了专门规定。该法 ""第八章 环境污染责任""明确规定""因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任""(第65条)、""被侵权人可以向污染者请求赔偿""(第68条)。该法用4个条款明确规定了环境侵权责任的归责原则、因果关系的举证责任、共同环境侵权责任的分担、第三人过错责任的追究等环境污染侵权责任的核心问题,将过去不同法律中的不同规定以及某些司法解释上升为统一的法律规定,从面结束了我国因《民法通则》与《环境保护法》关于环境污染责任规定不同而存在的争议,克服了以往法律关于环境污染责任规定含糊与笼统的缺陷,使环境污染损害赔偿法律制度增强了司法审判的适用性和可操作性。在有关水环境污染损害赔偿的专门法方面,2008年修订的《水污染防治法》对包括流域水污染事故在内的因水污染事故造成损害的民事责任、因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷的处理、因水污染引起的损害赔偿诉讼等问题作了规定。

  但是,现行有关环境污染损害赔偿的法律规定仍然存在某些问题和缺陷,主要表现在如下几个方面:(1)环境污染损害具有不同于人身损害和财产损害的特点,但现行法律和法律解释没有区分和划清环境污染损害和人身损害、财产损害的界限。一方面,我国《环境保护法》明确规定,""造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失""(第41条);《侵权责任法》也明确规定,""因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任""(第65条)。按照上述规定,凡造成环境污染危害或损害的行为、无论其是否造成人身损害和财产损害都应该承担损害赔偿等民事责任。另一方面,一些法律解释特别是最高法院的法律解释却认为,""造成环境污染危害或损害,并导致人身或财产损害的,才承担损害赔偿等民事责任""。根据这种解释,仅造成环境污染危害或损害的行为并不承担损害赔偿等民事责任,只有满足""造成环境污染危害或损害""和""造成人身或财产损害""这两个条件时才承担损害赔偿等民事责任。目前欧盟及其成员国的法律已经明确环境污染损害与人身财产损害是两类不同性质的损害,而我国仍然处于""原则上承认环境污染损害而实际上否定环境污染损害""的状态,这是导致我国法院和行政机关不重视解决单纯的环境污染损害纠纷和保护公共环境、环境公益诉讼步履艰难的重要原因。(2)通过司法诉讼解决环境污染损害赔偿纠纷是最有效的途径,但是我国现行法律主要注重通过司法诉讼解决因环境污染所造成的对人身和财产的损害赔偿纠纷,而不注意通过司法诉讼解决因环境污染所造成的对公共环境、整体环境和不特定多数人的环境利益损害的纠纷。(3)环境污染损害赔偿纠纷可以通过司法诉讼和非诉讼方式解决,但是目前我国法律缺乏对这两类方式的统一考虑、衔接和协调,没有注意发挥行政处理、仲裁处理和其他非诉讼处理方式的作用。(3)行政处理(包括行政调解、裁决)虽然不是解决环境污染损害赔偿纠纷的最终方式,但它却是一种重要方式,而目前我国法律没有确定和维护行政处理决定效力,致使行政处理长期不能发挥其应有的作用。

  为了健全水环境污染赔偿法律部制度,首先,应该从立法方面努力,即进一步修改、完善有关环境污染损害赔偿的法律(包括有关法规和法律解释)。(1)有关法律应该在理清环境损害、人身损害和财产损害的基础上,明确环境污染损害和人身损害、财产损害的相互联系与区别。人的身体、人的财产和人的环境都是人的利益,造成其中任何一种损害都应该依法承担民事损害赔偿责任;不仅因环境污染造成人身损害或财产损害要承担民事赔偿责任,即使仅造成环境损害而没有造成人身损害和财产损害也应承担民事赔偿责任;正如承担财产损害赔偿民事责任不必同时要求损害人身,承担人身损害赔偿民事责任不必同时要求损害财产一样,承担环境损害赔偿民事责任也不必同时要求损害人身或财产。目前一些重大的流域突发性水污染肇事者造成了大江大河大湖的整体环境和生态系统的严重损害,却因为没有造成具体个人的人身损害或财产损害,而很难追究其环境损害赔偿的民事责任,其中一个重要原因是我国现行法律并没有真正确定""环境污染损害""。只有从法律和法律解释上明确环境污染损害的涵义及其与人身损害、财产损害的关系,才能建立和健全环境污染损害赔偿法律部制度;否则,所谓的""环境污染损害赔偿法律制度""实际仍然是传统的""人身损害或财产损害赔偿法律制度"",更谈不上进一步健全""环境污染损害赔偿法律制度""。(2)有关法律应该将承担和追究环境污染损害赔偿责任的法定条件、归责原则、免责情形、因果关系的举证责任、共同环境侵权责任的分担、第三人过错责任的追究、承担赔偿责任的形式、赔偿范围、环境污染损害的评估鉴定、提起环境污染损害赔偿诉讼的条件、解决纠纷的途径和方式等问题或事项进一步具体化、规范化。(3)修改、完善有关行政处理和仲裁解决环境污染损害赔偿纠纷的法律规定,发挥行政处理、仲裁处理和其他非诉讼处理方式的作用,依法保障行政处理、仲裁处理环境污染损害赔偿纠纷的决定(包括调解书和裁决书)的效力。(4)通过立法明确提起环境公益诉讼(包括环境公益民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼)的条件、范围、原告资格、判决内容和程序等事项,建立健全环境公益诉讼制度,建立健全公共环境、整体环境污染损害赔偿的法律制度。

  其次,应该从法律实施方面努力,即严格执行有关""因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任""的法律规定。(1)有关司法机关(特别是人民法院)和行政主管部门(特别是环保部门)要依法积极受理有关环境污染赔偿纠纷案件,坚决杜绝环境污染损害赔偿案件""告状无门""、""无因拒绝受理""、""相互推托""、""久拖不决""、""司法不公平""、""处理纠纷不公平""等现象。(2)各实务部门应该贯彻国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2005年),""推动环境公益诉讼"",""完善对污染受害者的法律援助机制,研究建立环境民事和行政公诉制度""。人民法院应积极依法受理环境公益诉讼案件,推动环境公益诉讼特别是流域突发水污染事件所引发的环境公益诉讼。有条件有需要的地方,应该设立环境保护法院、环境保护法庭、环境保护人民法庭和环境保护合议庭,环境保护等行政主管部门应该设立处理环境污染损害赔偿纠纷的机构,通过受理、处理有关环境污染特别是水环境污染赔偿纠纷案件的实践,建立健全环境污染损害赔偿法律制度。(3)大力、全面开展环境资源法的普法宣传教育活动,提高全民的环境资源法律意识和环境维权意识,形成""谁造成环境污染损害,谁承担损害赔偿责任""的社会舆论和群众基础。

  三、有关流域突发性水污染事故处理预案的现状与改进意见

  目前与应对流域突发水污染事件有关的预案主要有《国家突发公共事件总体应急预案》(2006年)、《国家突发环境事件应急预案》(2006年)、《突发公共水事件水文应急测报预案(试行)》(2007年)等。

  从总体上看,我国应对流域突发水污染事件的预案已经有了较好的基础。但是,上述预案中专门针对应对流域突发水污染事件内容的还不多,有关流域突发水污染事故处理的内容更加缺乏。今后,环境保护部和水利部等部门应根据《国家总体应急预案》的要求,在制定和修订有关预案时增加、突出和完善应对流域突发水污染事件的内容,特别是补充完善有关流域突发水污染事件的报告、监测、调查、应急、处理方面的内容,明确规定处理流域突发水污染事故的主管部门及其职责,以及处理的原则、方式、措施和程序。各有关地区、各部门应抓紧编制或修订本地区、本行业和领域的包含有应对流域突发水污染事件内容的各类预案,并注意补充完善有关流域突发水污染事件的内容。各基层单位应根据实际情况制订和完善本单位包含有应对流域突发水污染事件内容的预案,明确包含有应对流域突发水污染事件的防范措施和处置程序,进一步落实处理流域突发水污染事故的制度。应该尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的包含有应对流域突发水污染事件内容的预案体系,并做好各级、各类相关预案的衔接工作。要加强对包含有应对流域突发水污染事件内容的预案的动态管理,不断增强预案的针对性和可操作性。要抓好流域突发水污染事件预案落实工作,经常性地开展预案演练,特别是涉及多个地区和部门的预案,应通过开展联合演练等方式,促进流域内各地区各单位的协调配合和职责落实。